Oświadczenie ws. interpretacji art. 13 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 PEiR z dnia 15.03.2006

Oświadczenie w sprawie interpretacji art. 13 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 PEiR z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

Oświadczenie złożone przez senatora Andrzeja Kamińskiego na 71. posiedzeniu Senatu w dniu 24 stycznia 2019 r.

Oświadczenie skierowane do generalnego inspektora transportu drogowego Alvina Gajadhura

W ostatnim czasie docierają do mnie coraz liczniejsze głosy przedsiębiorców trudniących się na terenie naszego kraju transportem drogowym, którzy mają spore problemy w związku z brakiem jednolitego stano-wiska podległych głównemu inspektorowi transportu drogowego służb wojewódzkich w przedmiocie wyjąt-ku od przepisów art. 5 – 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 PEiR z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, wyrażonego w art. 13 lit. h ww. przepisu w sytuacji wykonywania przewozów pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem. Powyższe przekłada się na występowanie kar pieniężnych poprzez wydanie decyzji administracyjnych wojewódzkich inspektorów transportu drogowego, uzasadnianych w sposób dowolny i uznaniowy przez lokalne służby kontrolne, co powoduje utratę zaufania do służb wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W tym miejscu pragnę nadmienić, iż w wielu przypadkach zbiórka odpadów z gospodarstw domowych opiera się na umowach zawartych między firmami specjalizującymi się w gospodarowaniu odpadami i trans-porcie nimi oraz urzędami miast lub gmin, które to podmioty żądają zbiórki odpadów i ich wywóz, określając rejony wyznaczone względem liczby mieszkańców na danym obszarze miasta lub gminy. Tzw. rejonizacja odbioru oznacza sytuację, w której odbiór odpadów z gospodarstw domowych w praktyce może okazać się odbiorem odpadów pochodzących również z działalności gospodarczej, z punktów typu: kiosk Ruchu, fryzjer, kwiaciarnia. Przedsiębiorstwa zajmujące się odbiorem odpadów z rejonów i transportem nie mają technicznej możliwości wyodrębnienia odpadów w punktach zbiórki na te pochodzące stricte z gospodarstw domowych i te pochodzące z działalności. W świetle istniejącej sytuacji pracownicy zatrudnieni jako ładowacze odpadów z kubłów do śmieciarek, których 90% czasu pracy związane jest z pracą fizyczną, a 10% z krótkimi podjazdami od punktu do punktu zbiórki, są zmuszeni do stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 PEiR z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do trans-portu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. To zaś powoduje nieuzasadniony wzrost kosztów obsługi zbiórki i wywozu odpadów, częstokroć przekraczający opłacalność wykonania usługi w ramach umów zawartych z urzędami miast i gmin.

W praktyce praca przy zbiórce i wywozie odpadów z pojemników na odpady pochodzących z gospodarstw domowych i obszarów o takim charakterze z uwagi na jej specyfikację powinna być regulowana zapisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o czasie pracy kierowców, niestety, część WITD stoi na stanowisku, że w takich sytuacjach obowiązuje rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Interpretacja art. 13 lit. h rozporządzenia jest niejednorodna, mimo iż przepisy polskie nie wskazują definicji „odpadów pochodzących z gospodarstw domowych”. Bezwzględnie twórcy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i tego wyjątku brali pod uwagę charakter czynności prac wykonywanych przez kierowców posługujących się specjalistycznymi pojazdami, jak również ich podstawowe i jedyne zadanie polegające na zbieraniu odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozie.

Jeśli zatem przepis odnosi się do konkretnego przewozu, gdzie muszą być spełnione obligatoryjnie 2 elementy, by zaistniała możliwość zwolnienia z obowiązków wyrażonych w art. 5 – 9 ww. rozporządzenia, tj. istnienie pojazdu skonstruowanego wyłącznie do celu odbioru odpadów z gospodarstw domowych i czynność odbioru odpadów z gospodarstw domowych połączona z wywozem, czy ma zatem znaczenie rodzaj odpa-dów, które odbierane są specjalistycznym pojazdem do odbioru odpadów domowych z miejsc takich jak go-spodarstwa domowe? Czy można wysnuć teorię i na jej podstawie ukarać przewoźnika za fakt, że pomimo realizacji odbioru odpadów z gospodarstw domowych pojazdem specjalistycznym przystosowanym do odbioru odpadów domowych nadrzędne znaczenie dla organu kontrolnego będzie miał rodzaj odpadu, a w zasadzie jego nazwa wyrażona w polskiej wersji tłumaczenia rozporządzenia 561/2006? Według spotkanych interpretacji wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego to rodzaj odpadu decyduje o istnieniu zwolnienia lub jego braku. Część wojewódzkich inspektorów stoi na stanowisku, zgodnie z którym, jeśli w zbiorczym
kuble na śmieci, do którego odpadki wrzucają wszyscy mieszkańcy np. bloku, pojawi się choćby jeden odpad niepochodzący z gospodarstwa domowego, to przewóz realizowany przez przewoźnika z tym jednym odpadem dyskwalifikuje ten przewóz jako zwolniony w ramach w art. 13 lit. h ww. rozporządzenia.

Idąc dalej za tym założeniem i przyjmując logikę badania sprawy przyjętą przez organ kontrolny, pozostaje jedynie zapytać, na jakiej podstawie organ określa, a co za tym idzie, udowadnia istnienie odpadów innych niż pochodzące z gospodarstw domowych w odpadach z gospodarstw domowych we wszystkich analizowanych przewozach. Część wojewódzkich inspektorów uważa, że decydujące znaczenie w tego typu sprawach są umowy na wywóz odpadów w danym rejonie, zawarte z gospodarstwami domowymi (spółdzielniami, wspólnotami mieszkaniowymi) oraz z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą. Tego typu logika nie zakłada braku wiedzy przewoźnika odpadów z danego rejonu co do typu umów i podmiotów tam występujących, albowiem wytwórcy odpadów zawierają umowy z urzędami miast i gmin, nie zaś z podmiotami realizującymi zbiórkę i przewóz odpadów z rejonów. Odbiorcy i przewoźnicy odpadów operują odpadami na podstawie umów zawieranych z urzędami miast i gmin opiewającymi na realizację zbioru i wywozu, bez wskazania wytwórców na rejonach gospodarstw domowych.

Sytuację komplikuje brak legalnej definicji gospodarstwa domowego. Posługując się do celu zdefiniowania pojęcia uniwersalnym słownikiem języka polskiego, można uzyskać przekonanie – bo to wynika z pojęcia słownikowego – że gospodarstwo domowe to zespół osób razem mieszkających, wspólnie się utrzymujących i podejmujących decyzje finansowe, zwykle stanowiące rodzinę. Ta wykładnia stosowana jest przez część WITD i została przełożona w sposób uznaniowy na formułę „odpadów pochodzących z gospodarstw domowych”. Należy wskazać, że część WITD kieruje się w wyborze tej interpretacji wyłącznie działaniem na nie-korzyść strony, to zaś stoi w sprzeczności z wykładnią sądów. M.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r.(VI SA/Wa 2096/11) wskazuje, że wynika to „z ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślić trzeba, że w razie wątpliwości sprawę należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywatela do organów państwa. Strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji publicznej”.

Główny problem w kwalifikacji istnienia wyłączenia wskazanego w art. 13. ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wynika z braku jednolitej wykładni co do pojęcia „zbieranie odpadów z gospodarstw domowych i ich wywóz”, co nieodzownie wiąże się z pojęciami specjalistycznymi używanymi w branży związanej z gospodarką odpadami. Przez pojęcie odpadów powstających w gospodarstwach domowych rozumieć należy odpady związane z funkcjonowaniem człowieka i jego bytnością. Zauważyć należy, iż rozporządzenie (WE) nr 561/2006 nie zawiera definicji pojęcia „odpady z gospodarstwa domowego”, jak również pojęcia zbierania odpadów połączonego z ich wywozem. Wobec tego, kiedy odnosimy się do znaczenia tego zagadnienia, konieczne jest zastosowanie definicji mających zastosowanie w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 tejże ustawy przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. I to należy uznać za właściwą interpretację i definicję odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Niezaprzeczalnie odpady z gospodarstw domowych to te, które w nich powstają i te, które w nich nie powstają, pochodzące od innych wytwórców, ale takie, które swoim charakterem lub składem są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych (wobec których zachodzi konieczność stosowania odrębnych przepisów, m.in. ADR).

Oczywisty wydaje się fakt, że jakościowo i ilościowo odpadów tych nie sposób rozróżnić, zatem sposób ich zbierania i wywozu jest identyczny, a jako taki podlega wyłączeniu zgodnie z rozporządzeniem 561/2006. W przedmiotowej sprawie wyłączenie określone w art. 13 rozporządzenia 561/2006 (tj. chodzi o zbieranie odpadów z gospodarstw domowych połączone z ich wywozem) z zakresu stosowania art. 5 – 9 ww. rozporządzenia będzie miało zatem miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione będą 2 przesłanki. Pierwsza z nich wskazuje, iż odpady muszą być odebrane z gospodarstw domowych lub być o charakterze takim, jak odpady powstające w gospodarstwach domowych, zaś druga przesłanka polega na tym, iż po odebraniu od-padów są one wywożone np. na wysypisko śmieci lub do sortowni. Przez wywóz należy rozumieć kompleksową usługę przewozową polegającą na załadunku odpadów z miejsca ich zbiórki lub wytworzenia, przewozu do punktu składowania lub przetwarzania i na wyładunku odpadów wraz z rozmieszczeniem, ewentualnie sortowaniem lub utylizacją.

W myśl definicji wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawie dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe przewozem należy określić każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do krajowego lub międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę posiadającego stosowne uprawnienia. Wobec tego „zbieranie odpadów z gospodarstw domowych” dotyczyć będzie działań wyjazdu próżnego pojazdu po odpady, załadunku, przewozu i wyładunku, czyli całego okresu, w którym realizowane jest zadanie o charakterze „zbierania odpadów z gospodarstw domowych”. A wobec tego wskazane w decyzjach części WITD naruszenia przepisów nie stanowią faktycznych uchybień przepisów, lecz są wynikiem wyłącznie niewłaściwego założenia organu kontrolnego, które nie uwzględnia art. 13 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006, obejmującego aktywności pojazdów i kierowców uczestniczących przy odbiorze odpadów z obszarów gospodarstw domowych o charakterze odpadów pochodzących z gospodarstw.

Mając powyższe na uwadze, zwracam się z prośbą o w miarę możliwości precyzyjną i jednoznaczną interpretację art. 13 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 PEiR (w tym zestawieniu z regulacjami art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców), w przypadku gdy przedsiębiorstwo zbiera i wywozi odpady pochodzące z pojazdów specjalistycznych, tj. śmieciarek, w rejonach miast i gmin, w których nie dokonano rozdziału na źródło pochodzenia, z wyjątkiem obszarów o charakterze czysto przemysłowym (wskazanych w planach zagospodarowania miast i gmin), z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż ww. odpady nie są odpadami produkcyjnymi (przemysłowymi) wytwarzanymi przez firmy, lecz często wytworzonymi przez pracowników tych firm (np. pozostałymi po spożyciu śniadania). Należy bowiem uwzględnić fakt, iż sam odbiór odpadu z terenu nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie świadczy a priori o tym, iż w istocie gromadzone są tam odpady przemysłowe.

Andrzej Kamiński

Wszystkie oświadczenia (wraz z odpowiedziami) dostępne są pod linkiem: https://www.senat.gov.pl/sklad/senatorowie/nowe-oswiadczenia-senatorskie,884,9.html